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El nuevo sistema de prevención y cobertura de los riesgos del trabajo fue puesto en vigencia el 1º de julio de 1996, luego de la sanción por el Honorable Congreso de la Nación de la Ley sobre Riesgos del Trabajo No. 24.557 (LRT) el 13 de setiembre de 1995, y su promulgación el 3 de octubre del mismo año. Los ejes que guían el diseño e instrumentación de la reforma se resumen en tres objetivos:
La promulgación de la LRT marcó un hito trascendental en la historia de las instituciones laborales de nuestro país, estableciendo los contenidos programáticos del cambio. Sin embargo, la valoración integral de la reforma requiere conceptualizarla como un proceso dinámico de transición antes que un quiebre a partir del cual se genera el reemplazo total y automático de lo viejo por lo nuevo. En esta dimensión, extendida desde el punto de vista temporal, el proceso de reforma comprendió dos líneas de trabajo simultáneas. Por un lado, se realizó un significativo esfuerzo para superar los condicionamientos de índole político y sectoriales que demandan la acumulación de consenso cuando se impulsa una innovación tan profunda respecto al orden preestablecido. Si bien el arraigo al régimen que estaba vigente construido durante ocho décadas generó una fuerte resistencia, el punto límite alcanzado por la crisis jugó en favor del consenso. Por otro lado, la implementación del nuevo sistema demandó un gran esfuerzo organizativo para crear la infraestructura logística y regulaciones adicionales necesarias para su funcionamiento.
La reforma planteó además un complejo desafío dadas sus connotaciones sociales y económicas. Ello exigió la aplicación de mecanismos participativos como medio indispensable para imprimir legitimidad social a la reforma. Merece destacarse, en tal sentido, la activa participación de los actores sociales relacionados a la problemática laboral en el ámbito del Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social, los debates en el seno del Honorable Congreso de la Nación y el activo desempeño del Comité Consultivo Permanente. Este último se convirtió, como su nombre lo indica, en el órgano permanente de consulta creado por la propia Ley 24.557 y conformado por representantes de los trabajadores, de los empleadores y del gobierno.
Los aspectos esenciales que posibilitaron la puesta en funcionamiento del nuevo sistema fueron abordados y resueltos en los 270 días que transcurrieron entre la promulgación de la LRT y su vigencia. En el primer año de vida del nuevo sistema se ha avanzado de manera significativa en completar el marco normativo, en virtud de las metas y etapas fijadas en la LRT, estableciendo reglamentaciones, definiendo procedimientos y perfeccionando la infraestructura logística. La etapa que actualmente recorre el sistema revela más nítidamente que la reforma no es un hecho puntual y definitivo, sino que se trata de un proceso necesario hasta su definitiva consolidación.
Este capítulo del Informe está destinado a presentar de una manera esquematizada el conjunto de acciones que permitieron poner la LRT en funcionamiento efectivo y pleno. En este listado se incluye la creación y fortalecimiento de los organismos estatales, la definición de un gran cantidad de regulaciones y procedimientos, la reglamentación del sistema de recaudaciones y algunos rasgos salientes sobre la conformación de los entes de gestión privados.
Las acciones desarrolladas han apuntado a la puesta en funcionamiento de los entes reguladores, las administraciones provinciales de trabajo y las comisiones médicas.
Junto al nacimiento del nuevo sistema, se creó la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT), como una entidad autárquica en jurisdicción del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación. Este nuevo organismo tiene asignada como función básica la fiscalización, desde una perspectiva integral, del funcionamiento del sistema. Esto implica:
La SRT absorbió la Dirección Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo. De esta manera, la SRT concentra funciones y responsabilidades en la prevención y en las reparaciones. Debe notarse que el caso argentino es uno de los pocos donde estas dos funciones están concentradas en un manos de un mismo organismo1.
Por su parte, la ya existente Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN), en jurisdicción del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, tiene las funciones de fiscalizar y controlar los requisitos económicos y financieros que hacen a la solvencia de las aseguradoras, empleadores autoasegurados y del sistema en su conjunto. Para ello, dentro de la SSN se crea un área especializada para el control y fiscalización con lo cual este organismo continúa teniendo competencia sobre las regulaciones que alcanzan a las compañías de seguro en general y las que establece la LRT. De esta manera se complementan las funciones y responsabilidades de la SRT y la SSN con el objetivo de lograr controles más eficaces y a menores costos.
La Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) está organizada en función de tres áreas sustantivas -prevención, prestaciones médicas, y control de prestaciones dinerarias y de entidades- y tres áreas de apoyo -técnica, administración y asuntos legales. Actualmente, el personal de la SRT asciende a 98 personas, y el presupuesto asignado para el año 1997 asciende a $8,1 millones.
El papel que cumple el Estado en materia de supervisión del sistema se fortalece y jerarquiza con la complementación de las funciones que desempeñan las administraciones de trabajo de las provincias.
En este primer año se han dado pasos importantes con varias provincias orientados a completar la infraestructura necesaria para coordinar con la SRT las políticas de prevención de riesgos y reparación de los daños.
A partir de la experiencia acumulada con la consolidación del sistema se abre la posibilidad la necesidad de intensificar el papel de las Administraciones de Trabajo de las provincias.
La LRT asigna a las Comisiones Médicas y a la Comisión Médica Central creadas por la Ley 24.241 del año 1993 (Ley del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones) la función de determinar:
Las Comisiones Médicas tienen como propósito asegurar el otorgamiento equitativo y oportuno de las prestaciones correspondientes. Para cumplir con esta responsabilidad podrán revisar las decisiones de las aseguradoras que hacen a su competencia y resolver las discrepancias que pudieran surgir entre aquéllas y los trabajadores o sus derecho-habientes.
En todos los casos, dichos procedimientos son gratuitos para el damnificado. Con este esquema se crea un canal para dar curso a la solución de los conflictos que se originan en divergencias sobre los reclamos.
Debe notarse que las Comisiones Médicas cumplen un papel fundamental a través del asesoramiento que brindan al trabajador damnificado. En la práctica, garantizan el suministro adecuado de las prestaciones en especie cuya necesidad no siempre es advertida con objetividad por el beneficiario de la reparación aun cuando es imprescindible para su recuperación. Con esta intervención se evita la elusión a la integralidad de las prestaciones que contempla la LRT.
En la actualidad, el sistema de seguridad social cuenta con una infraestructura de 33 Comisiones Médicas y la Comisión Médica Central, distribuidas en todo el país en función de la densidad poblacional pero asignando por lo menos una de ellas a cada provincia. La población residente en localidades en las cuales se sitúan Comisiones Médicas representa dos tercios de la población total. Además, está previsto que las comisiones podrán solicitar la contratación de servicios profesionales u organismos técnicos para que se expidan sobre áreas ajenas a su competencia.
A partir de la vigencia de la LRT fue necesario desarrollar y perfeccionar el marco regulatorio del nuevo sistema de riesgos del trabajo. Han sido diversos los pasos que se han seguido en esta línea y numerosos los esfuerzos para encaminar el nuevo régimen hacia la concreción de sus metas. En miras de evitar enumeraciones tediosas de las normativas, en esta sección se señalan los ejes más relevantes.
Para dar una idea cuantitativa, desde la promulgación de la LRT se han sancionado 16 decretos del Poder Ejecutivo, dos resoluciones y dos laudos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 25 resoluciones de la Superintendencia de Seguros de la Nación, y más de 300 resoluciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.
El proceso de completar el marco regulatorio comprende el diseño de nuevos procedimientos y normativas reglamentarias tanto de la LRT, como de la Ley de Higiene y Seguridad (Nº19.587) y de la Ley de Seguros (Nº20.091). Estas dos últimas conforman un plexo normativo anterior a la LRT, pero vigente y que fue necesario articular con la LRT.
El resumen esquemático del esfuerzo normativo desarrollado puede apreciarse en la tabla anexa. Las normas enumeradas en él abarcan temas de diversa naturaleza, y cuya importancia desde el punto de vista del funcionamiento del sistema es muy heterogénea..
Así, por ejemplo, en materia de prevención se destacan las regulaciones y procedimientos sobre los Planes de Mejoramiento, la adecuación de las normas de higiene y seguridad a los requerimientos sectoriales, los exámenes médicos y la registración de profesionales especializados.
Desde el punto de vista de garantizar automaticidad y equidad en la administración de las prestaciones se destacan los instrumentos básicos que apoyan el funcionamiento de las Comisiones Médicas. Esto es, el Listado de Enfermedades Profesionales, la Tabla de Evaluación de Incapacidades Laborales (o baremo), y el Manual de Procedimientos.
En materia de fiscalización y sanciones se procuró, a través de la reglamentación, fijar reglas de juego transparentes y ágiles que impriman celeridad al proceso de detección de anomalías y su correspondiente sanción. En esta línea, se han normado e instrumentado mecanismos de denuncias, actas de infracción, procedimientos sumariales y de sanciones uniformes entre la SRT y las administraciones provinciales.
Por último, se destacan los esfuerzos desarrollados con la finalidad de alentar la producción, explotación y divulgación de la información. En este sentido, la SRT reglamentó y formalizó mecanismos y procedimientos de remisión y validación de información entre aseguradoras, empleadores, trabajadores y la propia SRT. Estas reglamentaciones abarcan aspectos tales como afiliación de empleadores, prestaciones dinerarias, información siniestral, etcétera. En los casos en que corresponde se coordinaron los requerimientos entre la SRT y la SSN a fin de minimizar el esfuerzo que se impone al sistema y de uniformar criterios.
El sistema de recaudaciones fue articulado sobre la base de la infraestructura ya existente del sistema de seguridad social. Para ello se creó un registro de contratos de afiliación al sistema con los datos identificatorios de los empleadores y otros referidos a las cuotas o primas pactadas, al sector y rama de actividad económica y la identificación de la aseguradora con la cual se celebra el contrato.
Las aseguradoras reportan las altas, bajas y modificaciones de los contratos a los organismos de control estatal: la Superintendencia de Riesgos del Trabajo y la Superintendencia de Seguros de la Nación. De esta manera se cuenta con una base de datos centralizada que permite administrar e imputar las recaudaciones de las cuotas que financian el sistema y, a la vez, comandar todas las acciones referidas a auditorías, fiscalización, control de la mora y de la duplicación de contratos para un mismo empleador (multiafiliación).
Los pagos de las cotizaciones que deben efectuar los empleadores a las aseguradoras se realizan en su mayoría centralizadamente junto a las contribuciones de la seguridad social y, de este modo, se utiliza la misma infraestructura que utiliza el Sistema Unico de Seguridad Social (SUSS). Existen, sin embargo, empleadores que están fuera del SUSS y que pagan sus cuotas directamente a las aseguradoras a las que están ligados contractualmente.
El padrón de empleadores permite la registración de los pagos y su asignación entre los entes de gestión del sistema. Este padrón acumuló en el primer año más de 400 mil afiliaciones activas de empleadores y, a través de él, se administran las recaudaciones de alrededor de $ 500 millones anuales.
A pesar del corto tiempo entre la promulgación de la LRT y su puesta en vigencia, del clima de incertidumbre que surge ante una reforma tan profunda, y de los elevados niveles de exigencia que se impusieron para el ingreso, se logró convocar a un gran número de operadores privados para desempeñarse como entes de gestión. En el nuevo sistema, estos entes tienen funciones y responsabilidades muy distintas a las que tenían las compañías de seguro tradicionales que operaban en el segmento de riesgos del trabajo en el marco del régimen anterior.
Inicialmente, el nuevo sistema contó con 44 entes de gestión, de los cuales 18 formaron Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART) y los restantes fueron compañías de seguro reinscriptas que ya operaban en el régimen anterior. Luego de un proceso de fusiones y absorciones2, el número de operadores se ha reducido a 37 de los cuales 29 provienen de entidades que operaban en el régimen anterior y los 8 restantes constituyen nuevos emprendimientos, es decir, que se trata de operadores que no participaban anteriormente en la industria de seguros de riesgos del trabajo.
Otro aspecto saliente es la significativa participación de operadores extranjeros provenientes de países con sistemas de riesgos del trabajo modernos y consolidados como son los casos de Chile, España y Estados Unidos. De esta forma se aumentan y complementan los recursos nacionales asignados a esta actividad. Este fenómeno se observó desde el inicio mismo del sistema y se intensificó a lo largo del último año a través de la compra de paquetes accionarios por parte de compañías extranjeras. Como resultado de este proceso, a un año de vida del nuevo sistema, existían ocho casos de aseguradoras donde la tecnología extranjera participa en forma total o parcial con un incidencia sobre más del 40% de los trabajadores asegurados.
Finalmente, debe notarse que las conductas observadas en los entes de gestión del nuevo sistema revelan una nueva tendencia en Argentina hacia la conformación de un grupo de operadores especializados en la gestión de los riesgos laborales. Una de esas conductas se manifiesta en la investigación de los accidentes con el propósito de prevenir su recurrencia y no, como ocurría en el pasado, con la sola intención de reconocer o no la indemnización reclamada.
1. En la mayoría de los países, la competencia sobre estos dos aspectos suelen estar asignadas a organismos diferentes.
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2. De los siete casos de fusiones y absorciones iniciados en el primer año, tres se encuentran aún en el proceso de formalización legal.
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