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En el mundo se producen anualmente 50 millones de lesiones causadas por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales según estadísticas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). De estos casos, aproximadamente 180.000 son fatales. Se estima que, en promedio, las pérdidas que estos accidentes ocasionan son equivalentes al 5% del Producto Bruto Interno de un país. Se trata de magnitudes impactantes, aunque difícilmente alcancen a reflejar las pérdidas y el sufrimiento que causan estos siniestros.
Nuestro país no escapa a esta realidad. La escasa información disponible permite afirmar que las políticas aplicadas en el pasado no han sido eficaces en reducir la siniestralidad laboral al mismo ritmo que en otros países industrializados. Datos disponibles para los Estados Unidos revelan que las muertes por accidentes han descendido significativamente. Esto demuestra que los sistemas de riesgos del trabajo modernos han alcanzado resultados muy importantes, alcanzados en términos de proteger al trabajador tanto en la faz reparatoria como en la reducción de la siniestralidad laboral.
En la actualidad, la Argentina muestra una incidencia de casos fatales que sextuplica la de Estados Unidos y que es similar a la que este país tenía hace 70 años. Estas magnitudes ponen de relieve la dimensión del progreso social y económico que se podría llegar a alcanzar a través de la modernización del sistema de riesgos del trabajo.
La explicación del retraso de la Argentina en esta materia requiere, como primer paso, ubicarnos en el contexto histórico. Luego, se hace más accesible entender la perspectiva que orienta la reforma implementada en el sistema de riesgos de trabajo en el año 1995 cuyo objetivo central es reducir más eficazmente la siniestralidad laboral y los fenómenos negativos asociados.
El advenimiento de la revolución industrial trajo aparejada la concentración de grandes masas de trabajadores en las fábricas. Este vertiginoso proceso de transformación del modelo productivo contribuyó a imponer condiciones muy inseguras desde el punto de vista del medio ambiente de trabajo. Las consecuencias fueron inmediatas: una inédita cantidad de accidentes, que tenían asociados daños serios sobre la integridad física de los trabajadores y, en muchos casos, provocaban su muerte. Las enfermedades de origen laboral tampoco tardaron en manifestar sus secuelas.
Frente a este panorama prevalecía la idea de que el accidente de trabajo era un "peligro natural", un "acto de Dios" o una fatalidad derivada de la "mala suerte". La prevención era ajena al empleador y, en todo caso, una responsabilidad del trabajador. El tratamiento jurídico de los accidentes de trabajo estaba en línea con esta visión. El trabajador accidentado o sus familiares tenía una única vía de resarcimiento: la prevista en el derecho común.
Ello implicaba entablar una demanda alegando como fundamento la culpa del empleador en el desencadenamiento del siniestro. La preocupación en términos jurídicos estaba dirigida a obtener un resarcimiento. Este, ante la ausencia de legislación protectora específica, se materializaba a través del entablamiento de un proceso judicial fundado en las normas del derecho civil con base en la responsabildad del empleador, ya fuera ésta contractual, extracontractual, u objetiva. Si bien los códigos civiles del continente europeo proveían el marco legal para dirimir este tipo de conflictos había razones prácticas que hacían ineficaz ese instrumento. Así es como, en la mayoría de los casos, el empleador lograba eludir responsabilidades, dadas las dificultades que enfrentaba el trabajador para acceder a la reparación del daño contemplada en el derecho común.
Las derivaciones sociales negativas asociadas a la gran cantidad de hogares impulsados a la marginalidad, como consecuencia de un accidente de trabajo de uno de sus miembros, estimuló la búsqueda de mecanismos de reparación del daño laboral más eficaces. Esto llevó a contemplar, como punto de partida básico, el reconocimiento de la especificidad que diferencia a la relación laboral de otros tipos de vínculos jurídicos. Así es como, en función de una necesidad histórica asociada a las mutaciones en los paradigmas productivos, nacen los primeros regímenes de cobertura de los riesgos del trabajo. Estos desarrollos tienen, adicionalmente, el valor de representar los antecedentes más remotos de esquemas de cobertura de contingencias sociales a través de mecanismos propios de la seguridad social.
Si bien en algunos países existieron esquemas que datan del siglo XVII, y aún antes, a través de los cuales ciertos grupos de trabajadores -como los mineros y marineros- recibían compensaciones por incapacidades producidas por accidentes, es recién a fines del siglo pasado, luego de la aparición de grandes asociaciones de patrones y sindicatos obreros, cuando la preocupación por los accidentes de trabajo se empieza a manifestar en Alemania e Inglaterra con inspecciones del gobierno en los lugares de trabajo. En 1884, luego del primer intento que data de 1871, se adoptó en Alemania una ley que estableció la responsabilidad del empleador en caso de accidentes ocurridos en fábricas, minas y ferrocarriles. El seguro era obligatorio y debía ser contratado con organismos públicos. Esta legislación se fue perfeccionando tras sucesivas reformas que ampliaron la cobertura hacia el resto de actividades económicas y, recién en 1925, incluyeron explícitamente las enfermedades profesionales aunque algunos esquemas anteriores reconocían reparaciones específicas.
En 1897 Inglaterra adoptó la denominada Acta de Compensación que también estableció la responsabilidad del empleador en la reparación del daño laboral. A diferencia del modelo alemán, dejó a entera voluntad del empleador la contratación del seguro, no existiendo ningún control por parte del gobierno. Modificaciones posteriores hicieron obligatorio el seguro para los mineros del carbón y extendieron el alcance a otras actividades no incluidas inicialmente.
Las legislaciones de Alemania e Inglaterra influyeron en los sistemas de compensación de contingencias laborales que la mayoría de los países empezaron a adoptar en los comienzos del Siglo XX. Hacia 1900, 11 naciones contaban con estos sistemas y, hacia 1950, el número había crecido a 109. En 1987, 136 países tenían algún tipo de programa de compensación. En 106 de ellos éste fue el primer programa de seguridad social y en 6 casos -la mayoría pertenecientes al continente africano- es el único programa desarrollado de la seguridad social.
En 106 países el sistema de compensación de contingencias laborales fue el primer programa de seguridad social y en 6 casos -la mayoría pertenecientes al continente africano- éste es el único programa desarrollado de la seguridad social.
El proceso histórico muestra cómo, desde que los accidentes de trabajo dejaron de concebirse como un peligro inevitable, se puso de manifiesto la necesidad de darles un tratamiento específico, incluso desde el punto de vista de su encuadramiento legal. Así es como surgieron mecanismos diseñados especialmente con el objetivo de gestionar tanto la prevención como la reparación del daño. De estas preocupaciones surgió un verdadero movimiento para promover la protección del trabajador frente a los riesgos del trabajo.
La insatisfacción con los sistemas de compensación basados en la responsabilidad individual del empleador y en la vía civil de reclamo residía en numerosas desventajas para ambas partes de la relación laboral. Para el trabajador, probar la negligencia del empleador es una tarea costosa, difícil y, a veces, imposible. Además, demandar al empleador puede afectar negativamente su relación laboral, generalmente desembocando en el despido, y en caso de ganar el juicio, la compensación económica puede tener poca relación con las pérdidas sufridas. Para el empleador, los costos de fallos adversos empezaron a ser cada vez más altos. A partir de estos cuestionamientos se avanzó, gradualmente, hacia un consenso según el cual tanto trabajadores como empleadores se beneficiarían con el desarrollo de un sistema que contemplara integralmente la problemática que rodea un siniestro laboral.
Simultáneamente con el desarrollo de los sistemas de compensación fue creciendo el interés por la seguridad en los lugares de trabajo. En sus primeras etapas la prevención se enfocaba en las lesiones causadas por los accidentes, particularmente lesiones graves o incapacitantes, siendo el uso de resguardo contra los daños de las maquinarias, el elemento más importante de los programas de seguridad. Luego, se desarrollaron las reglamentaciones y normas de higiene y seguridad, los programas de entrenamiento y los equipos de protección personal. Finalmente, se puso de relieve la necesidad de un enfoque global que tuviera en cuenta las condiciones y medio ambiente de trabajo como determinantes de la salud del trabajador.
Sin embargo, los programas de prevención se agregaron a los procesos productivos como una actividad necesaria pero no integrada. En el seno de las empresas la prevención era concebida como una interferencia en la producción que distraía recursos de las actividades esenciales. En otras palabras, el aumento de la productividad y de la seguridad eran vistos como dos objetivos contrapuestos de manera que la realización de uno implicaba sacrificar el otro.
Durante las dos primeras décadas de postguerra se produjeron dos cambios conceptuales importantes. Por un lado, se amplió el concepto de accidente para abarcar, además de las lesiones sobre las personas, a las pérdidas materiales que acarrea. Por el otro, se introdujo el concepto de control administrativo de la seguridad con lo cual ésta pasó a ser parte integrante de la administración global de la empresa. De esta manera, se amplió el enfoque de la prevención que comenzó a ser concebido como una responsabilidad del empleador de garantizar la seguridad en los lugares de trabajo.
Acompañando estos cambios conceptuales sobre los riesgos del trabajo se introdujeron reformas en las legislaciones de la mayoría de los países. Así, en 1946 Gran Bretaña reemplazó el seguro voluntario por uno de carácter obligatorio y se amplió el alcance de las prestaciones. De la misma manera, fueron desapareciendo los sistemas basados en la responsabilidad individual del empleador donde operaban seguros voluntarios contratados con compañías de seguros comunes no especializadas. Paulatinamente, se fue imponiendo una respuesta al fenómeno de la siniestralidad laboral en función de una responsabilidad social, enmarcada en el ámbito de seguros sociales de adhesión obligatoria. De esta forma, también se facilitó la integración de los riesgos del trabajo a los otros componentes de los sistemas de seguridad social.
Como resultado de estos procesos, a lo largo de las últimas décadas se han consolidado los sistemas de riesgos del trabajo en la mayoría de los países. Si bien los fundamentos que le dieron origen se mantienen, sus bases organizacionales se han modernizado, en función de las dinámicas sociales, tecnológicas, políticas y económicas.
Desde el punto de vista jurídico, la edificación de estos sistemas ha descansado, invariablemente, en la diferenciación de las relaciones laborales como una rama específica del derecho. Se trata, simplificando los términos, de una solución transaccional que se instrumenta a través de la tarifación del resarcimiento del daño. Desde la óptica del trabajador, las ventajas se traducen en el acceso automático a la reparación, la ampliación de las contingencias cubiertas más allá de los límites previstos en el derecho común -por ejemplo, cuando la culpa es del propio trabajador- y de la creación de incentivos para que los empleadores mejoren las condiciones de seguridad y medio ambiente de trabajo. En la perspectiva del funcionamiento de las unidades económicas, la principal ventaja es que el costo asociado a la administración de los riesgos laborales se convierte en una variable predeterminable a través de las técnicas actuariales.
Más recientemente, el mejoramiento de la calidad del producto o servicio final de las empresas reconoce una dependencia mucho más definida de las condiciones de seguridad y medio ambiente en que se desarrolla el proceso productivo. De esta manera, la productividad, la seguridad y la calidad encontraron una instancia de reconciliación conceptual y pasan así a constituir una trilogía de objetivos no conflictivos e interdependientes, orientados conjuntamente a aumentar la competitividad de las empresas. En el marco de mercados crecientemente integrados, la eficacia de los sistemas de riesgos del trabajo para contener costos a partir de promover mejores condiciones y medio ambiente de trabajo pasa a ser un factor condicionante de la competitividad de un país.
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