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Un año de trabajo intenso requiere y justifica un análisis reflexivo sobre el camino recorrido y un ejercicio prospectivo sobre los desafíos que quedan planteados para el futuro. Se trata de realizar una evaluación crítica de la experiencia acumulada, a partir de una perspectiva general que integre los diversos aspectos en juego, donde se ponderen fortalezas y debilidades y de la que sea factible deducir una guía que articule con un sentido lógico el accionar hacia el futuro. En tal sentido, este último capítulo del Informe persigue como objetivo trazar una agenda tentativa que sirva de orientación a los fines del diseño de las políticas para los próximos años.
Las acciones y los resultados descriptos en los capítulos anteriores permiten inferir, como balance general del primer año, un saldo positivo. La mayoría de las metas originalmente previstas se han cumplido. Frente al cúmulo de dificultades e incertidumbres que prevalecían originalmente, el dato más relevante en la actualidad es que el sistema está operando correctamente y recorriendo un intenso proceso de consolidación.
Si bien se trata de un panorama alentador, no se justifica -ni resulta recomendable- deducir un escenario de conformismo y pasividad hacia el futuro. Muy por el contrario, estos resultados son sólo un estímulo para encarar con mayor vigor los tramos finales de la transición que implica la puesta en funcionamiento y alcanzar un estadio de consolidación que permita la explotación más plena de todas las potencialidades que tiene el nuevo sistema. Para que esto sea posible resulta imprescindible superar los problemas técnicos que todavía subsisten, continuar ganando legitimidad dentro de la sociedad y concluir con la convalidación desde el punto de vista jurídico.
Lo que resta de este capítulo intenta resumir las líneas estratégicas que señalan algunos caminos cuyo recorrido permitirá fortalecer el sistema creado por la LRT. Se trata de priorizar y enunciar un listado de temas con amplios espacios para la opinión en los aspectos sustantivos y en los matices. Esto resulta particularmente válido para varios de los tópicos señalados, en los cuales se involucran aspectos más generales referidos a la organización de la seguridad social y el mercado de trabajo, superando su desarrollo los límites del sistema de riesgos del trabajo. En consecuencia, no se trata de una enumeración taxativa y rígida sino de una agenda tentativa y dinámica, abierta a los aportes que surjan del debate de ideas y de los aprendizajes que se derivan de la realidad.
En el listado aparecen nítidamente la temática relacionada con la universalización de la cobertura, el mejoramiento de las prestaciones reparadoras (en el marco de la LRT y en la esfera de la seguridad social y la legislación laboral), el potenciamiento de las acciones de prevención, la creación de un sistema integrado de información, la integración de los organismos provinciales de trabajo, y el desarrollo de recursos humanos especializados.
Uno de los grandes desafíos que enfrenta la seguridad social en el final del siglo XX es expandir su cobertura hasta alcanzar niveles próximos a la universalización. Esto es válido y muy claro en países de menor desarrollo, con sistemas de incipiente estructuración y encuadrados en los estrechos márgenes que imponen las limitaciones financieras. Sin embargo, también es aplicable a las naciones más ricas, con sistemas consolidados a partir de la mayor disponibilidad de recursos y del perfeccionamiento de su organización en función de experiencias más largas.
A pesar de las profundas diferencias de contexto en que se insertan y de los progresos alcanzados, un dato sorprendente, que se reproduce con carácter casi universal, es que los sistemas de seguridad social parecen no encontrar los mecanismos que les permitan superar las barreras que parcializan su cobertura. Representa un objetivo alcanzable la inclusión dentro de la seguridad social del núcleo central de la población trabajadora: trabajadores asalariados a tiempo completo y con contrato por tiempo indeterminado pertenecientes al sector formal de la economía. Las dificultades se multiplican cuando se trata de extender la cobertura hacia la "periferia" de la fuerza de trabajo. Trabajadores autónomos, desempleados, asalariados con contratos atípicos (temporales, tiempo parcial, etc.) aprendices no registrados, etcétera, constituyen un componente creciente de la población activa cuya inclusión dentro de la seguridad social difícilmente se produzca bajo los mecanismos tradicionales.
La seguridad social argentina, en general, y el sistema de riegos del trabajo, en particular, no escapan a estos problemas. Sólo una parte de los trabajadores argentinos se encuentran integral y regularmente cubiertos por los distintos componentes de la seguridad social. Para el resto, la cobertura es intermitente, fragmentada o directamente inexistente. Dados los órdenes de magnitud, se trata de un tema central. A punto tal, que las potencialida-es de la seguridad social como factor promotor de la equidad dependen no sólo de una mejora en las prestaciones de los trabajadores actualmente incluidos sino, fundamentalmente, de la extensión de su ámbito de cobertura hacia los sectores actualmente excluidos.
Más allá del carácter general del problema, a un año de vigencia de la LRT se han alcanzado logros importantes. La inclusión del sector privado formal, hasta cubrir prácticamente la totalidad de las empresas, se manifestó como un fenómeno casi instantáneo. Esto implica que, con relación a la población objetivo definida por la ley, queda pendiente aún la consolidación de los procesos de aseguramiento de los trabajadores del sector públi-o. Si se toma como referencia el nivel de cobertura alcanzado con el seguro de accidentes de trabajo que operaba en el régimen anterior, se deduce que en un período muy corto la cobertura se ha extendido considerablemente.
Los logros alcanzados sirven de base para sustentar el abordaje de objetivos más ambiciosos para el segundo año de vida del nuevo sistema. Las metas incluyen continuar con la expansión de la cobertura del sector público e iniciar un proceso que permita proyectar el sistema hacia los segmentos originalmente no incluidos expresamente por la ley. El decreto 491/97 explicita esta decisión estratégica que incluye, básicamente, tres instancias.
Aun suponiendo un recorrido exitoso de esta segunda etapa, resta todavía solucionar un problema de alta significación: la formalización y regularización de las importantes grupos de trabajadores que actualmente se desenvuelven en la ilegalidad. El empleo en negro es un flagelo con negativas consecuencias sobre el mercado de trabajo y la economía en general. Su masividad socava el sustento financiero de la seguridad social y la eficacia de ésta como instrumento de promoción del bienestar.
Estos efectos negativos alcanzan al sistema de riegos del trabajo, aun cuando por las características de su diseño existen importantes resguardos con la finalidad de garantizar la cobertura del trabajador. Así es como las aseguradoras están obligadas a cubrir a los trabajadores no registrados de sus empresas afiliadas en la mismas condiciones que a los asalariados declarados. De esto de deduce que muchos trabajadores "en negro", en la práctica tienen cobertura. Por otra parte, el Fondo de Garantía opera como cobertura de última instancia cuando el empleador no afiliado cae en estado de insolvencia. De todas formas, en ambos casos se trata de instrumentos de emergencia ante al interés de evitar el desamparo del trabajador. Sin embargo, sus impactos distorsivos alertan sobre la gran importancia de solucionar el problema de fondo.
Obviamente, el empleo no registrado constituye un fenómeno que excede, largamente, el ámbito específico del sistema de riesgos del trabajo y que se relaciona con aspectos más generales de la conformación del mercado de trabajo argentino. Su abordaje exige estrategias integrales, desde el punto de vista de los instrumentos que se apliquen, y focalizadas, en relación a la variada naturaleza de los factores que alientan la informalidad. En esta perspectiva, la cobertura de los riesgos del trabajo puede ser una de las herramientas a utilizar como incentivo hacia el empleador por el interés de cubrir sus responsabilidades frente a la ocurrencia de un siniestro laboral.
Habiéndose tomado como parámetros referenciales las necesidades que enfrenta el trabajador víctima de un siniestro laboral, el diseño del esquema reparador del daño introduce una perspectiva muy provechosa desde el punto de vista de la potenciación de la eficacia social del sistema. En contrapartida, también implica abordar problemas más complejos. Frente al simplismo de reducir la reparación a una suma de dinero disociada de las carencias que enfrenta la persona, se contrapone la contemplación de cada una de las necesidades que ella manifiesta.
Existen varias dimensiones a tener en cuenta en el abordaje del tema. A los fines de simplificar la presentación se propone, por un lado, adoptar la distinción contemplada en la ley entre prestaciones dinerarias y en especie. Por otro lado, es conveniente distinguir una perspectiva acotada a los límites definidos dentro de la propia LRT, de otra más amplia y ambiciosa -y de plazos mucho más flexibles- que vaya más allá de lo prescrito por la ley e integre en el análisis el resto de la legislación laboral y de la seguridad social.
La LRT define con pautas orientadoras los criterios a tener en cuenta a los fines de mejorar las prestaciones dinerarias y delega las decisiones instrumentales al Comité Consultivo Permanente. En función de esta facultad, y gracias a que los costos del seguro observados en el arranque del sistema fueron inferiores a los esperados, fue posible programar un incremento las prestaciones dinerarias a partir del segundo año.
En esta instancia se priorizó una franja de trabajadores en situación particularmente vulnerable, como son los que tienen incapacidades dentro del rango del 50% al 66%. Es decir, aquellos que no acceden al retiro por invalidez pero que tienen dificultades objetivas para continuar su vida labo-ral. Coherentemente con estas ideas, a través del Decreto 559/97 se aumentaron las prestaciones dinerarias, a partir del 1º de julio de 1997, focalizando la atención hacia ese segmento de la población. Concretamente, se incrementó el monto de la renta en un 25% (pasando la base del cálculo del 55% al 70% del salario) y se duplicó el tope al que se sujeta el valor presente de la renta (de $55.000 a $110.000).
Si no aparecen factores que perturben la dinámica de funcionamiento que está mostrando el sistema, hacia el futuro se podrá continuar con este proceso de mejoramiento cumpliendo con los plazos sugeridos por la ley de concluir con el cronograma en tres años. En otros términos, esto implica que parece razonable esperar que los costos del seguro para el promedio de las empresas no sufran fuertes alteraciones y, por lo tanto, se habilite la posibilidad de ampliar la franja de incapacidades sujetas a reparación en forma de renta (cubriendo desde el 20% hasta el 66%) y se elimine el tope que limita el monto de la reparación.
La búsqueda de la excelencia en materia de prestaciones en especie está implícita en las líneas directrices con las que se abordó la reforma: inmediatez, ampliación de la cantidad y mejora de la calidad. En los tres aspectos, tal como se documenta en los capítulos anteriores, hubo avances significativos respecto a la situación prevaleciente en el régimen anterior. Sin embargo, también se pueden identificar desafíos pendientes, especialmente si tomamos como referencia los países que cuentan con sistemas mejor organizados.
Resulta central para acelerar este proceso que entre las prioridades de las aseguradoras ocupe un lugar de relevancia disponer de las herramientas más eficaces. Esto implica, por un lado, montar los mecanismos que le permitan, frente a la persona siniestrada, dar una respuesta, rápida y de máxima calidad, en términos de atención médica. Por el otro, desarrollar los instrumentos que faciliten y aceleren la recuperación del trabajador. Se trata de un desafío importante y cuya resolución no es simple. Exige, por ejemplo, sofisticar los sistemas de información y control. Frecuentemente, subyace la necesidad de cambiar conductas entre los prestadores, rever los integrantes de la red o, directamente, desarrollar efectores propios.
En este sentido, la complementación de los servicios de atención médica contratados con centros de atención propios es un fenómeno que se comenzó a observar apenas se puso en funcionamiento el sistema. En el primer año de operaciones, varias aseguradoras decidieron abrir un centro de atención con diferentes niveles de complejidad.
En términos del sistema en su conjunto, es crucial que dentro de la estructura de incentivos que perciban las aseguradoras prevalezca como factor relevante el nivel de excelencia en la provisión de prestaciones en especie. Para ello, es necesario terminar de superar la etapa inicial donde, naturalmente por lo novedoso de la experiencia, en la competencia entre aseguradoras tuvo una exagerada preponderancia el valor de la cotización.
La transición hacia una mayor ponderación de la calidad, en desmedro de los costos como factor inductor de las conductas de la empresas en su decisión de afiliación, se deriva, en parte, como un fenómeno espontáneo asociado a la maduración del sistema. Sin embargo, puede ser inducida y ace-lerada a partir de una más profunda y generalizada toma de conciencia sobre su importancia y la disponibilidad de mecanismos que hagan más transparente y accesible la información sobre las características, cantidad y calidad de las prestaciones que ofrece cada aseguradora.
En estos planos son varias las acciones que permitirían agilizar los tiempos. Sin embargo, aparece con particular relevancia la introducción de esquemas de categorización de los efectores que asumen la responsabilidad de administrar las prestaciones. De la consolidación de un proceso con estas orientaciones se derivarían importantes ventajas. Las aseguradoras mejorarían la estructuración de sus redes, podrían asumir más integralmente sus responsabilidades como responsables de la calidad de las presta-ciones y dispondrían de indicadores más eficientes que sistematizan la información sobre las características de las prestaciones que ofrece pudiendo utilizarse como factor diferenciador en el mercado. La categorización también facilitará la eficacia de los controles estatales, hasta ahora demasiado dependientes de las auditorias de casos.
La legislación laboral y de la seguridad social contemplan amplios y variados mecanismos que tienen por objeto la protección del trabajador y su grupo familiar. Tomados en una perspectiva general, esta amalgama de prestaciones constituye una fuente de equidad social. Sin perjuicio de ello, analizando su conformación, la sumatoria de instrumentos estructuran un conjunto de prestaciones complejo y, en muchos casos, incoherente, restando eficacia a la intervención regulatoria del Estado. La interacción de dos factores concurren en la explicación de este resultado. Por un lado, las vicisitudes que caracterizan el desarrollo histórico de la seguridad social y la legislación laboral en la Argentina. Por el otro, el ritmo vertiginoso de cambios producidos en los últimos años.
Este marco de inmadurez orgánica puede ilustrarse utilizando diversos tipos de situaciones. Existen contingencias sociales que no tienen cobertura. Por ejemplo, cuando un evento no laboral provoca sobre el trabajador una incapacidad parcial no está contemplado ningún mecanismo que compense las probables pérdidas de ingreso que genera esta situación. Estos vacíos no sólo generan desprotección e iniquidades; también son un factor promotor de incentivos distorsivos que alteran el funcionamiento de otros institutos. Así es como -justificada por el desamparo que enfrenta el trabajador- aparece la intención de que la incapacidad sea considerada como total (para acceder a la cobertura del sistema previsional) o sea considerada de origen laboral (para acceder a la cobertura del sistema de riesgos del trabajo).
En otras situaciones priman las superposiciones, es decir que ante la misma contingencia la cobertura se administra a través de varios mecanismos que operan de manera superpuesta y sin criterios de complementación. El caso más notable es el del trabajador que muere en una accidente de trabajo. Ante este evento, las regulaciones laborales activan un conjunto de instrumentos con el objetivo de proteger al grupo familiar. Dentro de ellos se incluye el sistema de riegos del trabajo, el sistema previsional, el seguro de vida colectivo y las indemnizaciones previstas en la Ley de Contrato de Trabajo. Puede ser materia de discusión si la sumatoria de las prestaciones previstas en estos instrumentos para las diversas hipótesis resulta una respuesta adecuada. Pero resulta más obvio que un esquema de administración más simple y concentrado en un único instrumento permitiría dar una respuesta más eficaz, en términos de facilitar el acceso por parte de los be-neficiarios y reducir los costos administrativos.
Por último, hay contingencias sociales para cuya cobertura no se utilizan los mecanismos más idóneos. Por ejemplo, una prestación de típica administración por parte de la seguridad social, como son los salarios caídos en la enfermedad inculpable, continúa siendo gestionada por el empleador. Se trata de una derivación de la falta de permeabilidad para actualizar los instrumentos que se estructuraron según las condiciones del entorno histórico. En este caso, al momento en que se impuso este tipo de cobertura, el único agente en condiciones de administrarlo era el empleador, dado que el desarrollo de los seguros sociales era muy incipiente. A diferencia de lo que ocurrió en otros países, en la Argentina se retrasó la transición hacia esquemas de gestión más modernos basados en la seguridad social. Esto genera problemas a las unidades productivas (que asumen funciones propias de una aseguradora) y para el trabajador (que no siempre recibe una cobertura óptima).
Se impone, entonces, un replanteo sereno, reflexivo y libre de prejuicios, que tome como base el vertiginoso proceso de transformación recorrido y apunte a la optimización del andamiaje protectorio previsto en las regulaciones laborales. La eficacia depende, por un lado, de que se garantice razonabilidad en la cobertura del trabajador y su grupo familiar, tanto en términos de cantidad como de calidad de las prestaciones. Por el otro, que se replanteen los instrumentos utilizados a los fines de tender a que las mejoras en la protección se produzcan a través de los mecanismos de gestión más eficientes.
De este ejercicio reflexivo muy probablemente se derivará una nueva generación de reformas modernizantes. En relación a ellas, se puede identificar algunos temas, planteados más bien con carácter provisional dado el estado embrional de la discusión y la perspectiva parcializada que significa mirar los problemas desde la óptica del sistema de riegos del trabajo.
En función de seleccionar los instrumentos más eficaces existen ámbitos donde sería conveniente ampliar el rol del sistema de riesgos del trabajo y otros donde parecería conveniente su repliegue.
Por ejemplo, por la especialidad propia de los operadores de la LRT la eliminación de la multiplicidad de instrumentos para la cobertura de las contingencias de muerte o incapacidad total originada en un siniestro laboral se podría realizar concentrando toda la gestión en el sistema de riesgos del trabajo. Así se podría reducir costos administrativos de carácter exclusivamente burocrático y, simultáneamente, mejorar y facilitar el acceso a las prestaciones. Esto incluye una más equitativa definición de los familiares con derecho al acceso de prestaciones en el caso de muerte del trabajador. Por otro lado, que la aseguradora integre la totalidad de la reparación aumentará los incentivos para el desarrollo de acciones de prevención, dado que la ocurrencia del siniestro le resultará más costosa.
Los operadores del sistema de riesgos del trabajo tienen ciertas ventajas potenciales para extender sus actividades hacia contingencias actualmente cubiertas de una manera poco eficaz. En la identificación de las principales fortalezas relativas, un punto crítico -además del tipo de especialización derivada de sus funciones de prevención y reparación del daño laboral- es la constitución de un seguro de carácter colectivo contratado por el empleador. Esto coloca al sistema con posibilidades de jugar un rol activo en la cobertura de los salarios caídos originados en enfermedades inculpables, tal como programáticamente lo contempla el artículo 26 de la LRT1.
Un ámbito más complejo es el replanteo de los esquemas de cobertura, dentro de la seguridad social, de la contingencia asociada a la extinción de la relación laboral. El estímulo para el desarrollo de nuevas ideas provienen de las insatisfacciones que genera el actual sistema basado en las indemnizaciones prevista en la Ley de Contrato de Trabajo y el seguro de desempleo organizado según criterios tradicionales. Dentro de las distintas alternativas hay algunas que se inclinan por la constitución de un fondo de capitalización individual, en cuyo caso el ente de gestión natural son las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). En cambio, si se explora la alternativa de seguros colectivos en cabeza del em-pleador, los operadores con mayores posibilidades de aprovechar economías de escala son las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART).
Hay otro tipo de contingencias donde lo recomendable, siguiendo un principio de especialización, sería el repliegue del sistema de riesgos del trabajo y la derivación de la cobertura hacia otros instrumentos. Este es el caso de la cobertura de los accidentes in itinere. Su inclusión en la LRT obliga a los operadores a montar esquemas de cobertura en ámbitos que no le son propios, como es el caso de los accidentes de tránsito o los siniestros generados por actos de delincuencia. Esto implica distraer valiosos esfuerzos hacia actividades sobre la que existen potencialmente pocas posibilidades de cumplir un papel relevante en la prevención de este tipo de siniestros. Es razonable pensar que estos recursos asignados a las actividades propias del sistema -la prevención de los riesgos en el ámbito laboral- tendrían una rentabilidad social significativamente mayor.
Un aspecto que juega un papel decisivo como condicionante del éxito de la reforma es el relativo a la capacidad del nuevo sistema para modificar las actitudes y prácticas en materia de prevención de los riesgos de trabajo. Se trata de un gran desafío, dada la significativa brecha que nos separa de los países mejor organizados y lo extremadamente difícil que resulta cambiar prácticas profundamente arraigadas en los estilos de gestión de la gran mayoría de las empresas argentinas.
Como se describe con mayor detalle en el capítulo 5, en el primer año de funcionamiento del sistema se han alcanzado logros relevantes en cuanto a la fijación de un programa de acción hacia el futuro. Los logros más importantes, y que marcan un avance significativo con respecto a la situación prevaleciente en el inicio del nuevo sistema son:
De la corta experiencia acumulada se confirma, por ejemplo, la necesidad de eliminar el generalizado concepto de que la mejora en la prevención implica importantes "gastos" o "inversiones". Por el contrario, surge nítidamente que una porción importante de los accidentes han sido producto de factores ligados a la gestión de la empresa, tales como deficiencias en la organización del trabajo, falta de supervisión adecuada o de capacitación específica para el riesgo a que se hallan sometidos los trabajadores. La corrección de estos factores, lejos de implicar erogaciones, significarían, muy probablemente un ahorro de recursos e incremento en la productividad empresaria. Un ejemplo típico es lo que ha venido ocurriendo en la industria de la construcción: una porción importante de los accidentes se debe a la falta de orden y limpieza en la obra, de allí que su corrección no sólo implicará una mejora en la siniestralidad, sino también un ahorro de materiales y de horas de trabajo.
Relacionado con lo anterior se puede destacar -con los fundamentos empíricos acumulados- la estrecha relación existente entre la gestión de prevención y la mejora de la calidad y el medio ambiente de trabajo. De hecho, la aplicación de normas en cualquiera de estos tres aspectos involucra a los otros dos y, en una secuencia lógica, esto ha llevado a la normalización internacional2. En un mundo crecientemente integrado, el cumplimiento de estos estándares internacionales comienza a constituirse en una condicionante para el comercio.
Hay evidencias de que el segundo año se encara a partir de bases más sólida y, por lo tanto, con posibilidades de incorporar metas más ambiciosas en materia de prevención. Sin perjuicio de ello, no se debe perder de vista que se trata de un esfuerzo muy complejo. La programación de las acciones hacia el futuro requieren descartar recetas voluntaristas y continuar encauzando los esfuerzos hacia el sostenimiento perseverante de una estrategia de mediano plazo que integre las diversas herramientas disponibles.
El eje central hacia el cual apunta la estrategia es la empresa, entendida ésta en un sentido amplio, es decir, incluyendo a todos quienes la integran. El instrumento básico es la constitución de incentivos que estimulen a las empresas a valorar en todas sus dimensiones la rentabilidad de la prevención. En la conformación de la estructura de incentivos juegan complementariamente y con igual nivel de relevancia tanto los inductores positivos (premios) como los negativos (castigos).
Un primer factor inductor son los precios de los seguros. Esto se cumple, en la medida en que el valor de las cotizaciones sea plenamente flexible y permita discriminar según la eficacia de la empresa para reducir la siniestralidad. Un esquema de libertad de precios, tal como contempla la LRT, es una condición necesaria pero no suficiente. Además, la disponibilidad de información sobre el comportamiento de las empresas es un ingrediente casi indispensable. La discriminación de precios, premiando a las empresas que asumen la prevención con medidas eficaces y castigando a las que no lo hacen es más intensa y efectiva en la medida en que se disponga de ma-era ágil y simple de la mayor cantidad y calidad de información.
Esto lleva a asignar un valor estratégico, dentro del programa de acciones hacia el futuro, al perfeccionamiento de los mecanismo de acumulación y difusión de información sobre siniestralidad. Si bien el avance alcanzado en el primer año es muy significativo, especialmente en términos de los grandes agregados, es mucho el camino que queda por recorrer, en términos de integralidad y calidad. Esto se hace notar con mayor intensidad cuando la información es administrada a los máximos niveles de desagregación, como ocurre cuando se la usa como insumo a los fines de fijar el monto de las cotizaciones.
Un segundo instrumento importante es la determinación de estándares en materia de prevención y el monitoreo de su cumplimiento por parte de las empresas. Esto implica continuar avanzando en las dos vías trazadas en el Programa de Acciones para la Prevención, esto es la modernización de las normas y el perfeccionamiento de los diversos instrumentos de auditoría. Si bien la dinámica de los procesos de búsqueda de consenso entre los actores sociales es difícil de predecir, hay fundadas expectativas respecto a la posibilidad de acelerar la revisión de normas sobre prevención. Utilizar este proceso para fijar como meta estándares reconocidos internacionalmente representa una actitud previsora frente a las exigencias que crecien-temente se están imponiendo en el comercio internacional y brinda un horizonte claro de seguridad jurídica a las empresas argentinas.
En relación a los mecanismos de monitoreo, son varias las aspiraciones para el futuro. En primer lugar, avanzar a un nuevo estadio en la articulación de las acciones de los agentes de auditoria, profundizando la búsqueda de nuevas instancias de complementación. En segundo lugar, a partir de la experiencia novedosa y exitosa de la investigación de siniestro desarrollar mejor las potencialidades de este instrumento. Por último, la disponibilidad de información sobre siniestralidad permite -en la medida en que sea eficientemente utilizada- mejorar la asignación de los recursos disponibles focalizando la atención en los sectores con mayores problemas y evitando la dispersión de los esfuerzos.
Un nuevo ámbito de acciones relacionadas con la prevención, que si bien tiene cierta independencia se relaciona con los anteriores, se abre a partir de las regulaciones sobre exámenes médicos que rigen a partir del segundo año de vigencia del sistema. Se trata de un primer paso, del cual no sólo se deriva un programa de trabajo concreto e intenso para los próximos años sino también su permanente monitoreo y enriquecimiento a los fines de avanzar hacia el desarrollo de un sistema de vigilancia de la salud ocupa-cional.
El tercer instrumento de importancia se refiere a la difusión de la problemática que gira en torno a la prevención de los riesgos del trabajo y las herramientas que se conocen para enfrentarla. Se trata también de un componente incluido en el Programa de Acciones para la Prevención cuya concreción exige la movilización de recursos hacia ámbitos pocos explorados. La capacitación de trabajadores, la asistencia técnica a pequeñas y medianas empresas y el perfeccionamiento de los funcionarios estatales pertenecientes a las áreas vinculadas con la prevención de los riesgos de trabajo, todos ellos representan grandes desafíos desde el punto de vista de la demanda de recursos financieros, humanos y de gestión.
A modo de cierre de esta sección destinada a la enumeración de áreas de acción relacionadas con la promoción de la prevención, resulta pertinente destacar una herramienta particularmente importante como elemento facilitador para que las empresas tomen acciones eficaces en respuesta a los estímulos que señalan la alta rentabilidad que tiene la prevención. Se trata del vínculo interactivo que se establece entre la aseguradora y las empresas afiliadas. En la lógica del sistema esta relación es mucho más que una formalidad legal que determina derechos y obligaciones. Es una alianza estratégica entre la aseguradora y su cliente con un fin común: reducir la siniestralidad. En este marco, la aseguradora asume un rol de proveedor de servicios relacionados con el mejoramiento del medio ambiente de trabajo.
En el marco de las profundas transformaciones experimentadas por los di-ferentes subsistemas que integran la seguridad social aparece la oportunidad y necesidad de crear una base de datos que unifique las diferentes fuentes de información. Se trata de una masa de información difícil de pro-cesar, aun computando las facilidades que brinda el avance tecnológico. Además, dadas las diferentes vías de articulación entre los subsistemas y los organismos que operan en cada uno de ellos, el esfuerzo de armonización es enorme. En la perspectiva parcializada que tiene que ver con el funcionamiento del sistema de riesgos del trabajo el planteo de concreción más inmediata es el intercambio de información entre la SRT y la ANSES. Este logro complementaría el vínculo que actualmente opera entre la SRT y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Sin embargo, se trata de un proceso que recién se inicia y sobre el cual resulta particularmente beneficioso perseverar en su consolidación. Las tareas pendientes se componen de múltiples vías de acción, incluyendo mejorar la calidad de la información disponible, avanzar en la integración armónica de las diversas fuentes de datos y la ejecución de nuevos desarrollos. Respecto a este último punto, resulta central para el funcionamiento del sistema de riesgos del trabajo disponer de un mecanismo ágil de declaración de las altas de trabajadores antes de iniciada la relación laboral. La experiencia del primer año sugiere un elevado nivel de fraude, consistente en dar de alta al trabajador luego de producido el siniestro. La magnitud que alcanza este fenómeno llama a desarrollar mecanismos que permitan un control más ajustado.
En la arquitectura del nuevo sistema existen amplios espacios para la integración de los organismos provinciales de trabajo, con un rol activo y protagónico en varios aspectos clave. Esto surge con nitidez apenas se comienza a evaluar las grandes posibilidades de complementación con los otros actores del sistema, especialmente con la SRT. Por el contrario, operan como factores limitantes las barreras de tipo político e institucional y las dificultades operativas que la mayoría de los estados provinciales enfrentan.
Los esquemas de colaboración desarrollados a lo largo del primer año constituyen un paso relevante. Ello es especialmente válido para los acuerdos firmados en el marco del Programa de Acciones para la Prevención (PAP), a través de los cuales se estructuran una mayor cantidad y variedad de líneas de cooperación. Coherentemente con la jerarquización de sus funciones (en el pasado fuertemente distorsionadas por los procedimientos burocráticos que imponía la litigiosidad), se ha iniciado un proceso de ampliación de las bases operativas y de recursos humanos de los organismos provinciales. Esta actitud de "invertir" en los organismos de control abre la posibilidad de que hacia el futuro se puedan explotar todas las potencialidades latentes.
La vocación política por buscar los espacios de complementación y eludir las superposiciones estériles tiene que ser combinada con realismo para ponderar debilidades y fortalezas. El frondoso plan de acción que la Argentina tiene que recorrer para superar el atraso acumulado da cabida para que, en un marco de adecuado ordenamiento, todos los esfuerzos sean aprovechados en un sentido positivo. En este sentido, una actitud constructiva y eficaz en la conformación de esquemas de articulación entre los distintos organismos estatales representará un aporte relevante en términos de una mejora en la calidad de vida de los trabajadores.
En la refundación del sistema subyace una vigorosa movilización de agentes ejecutores. Los profesionales y técnicos con formación en aspectos relacionados con la prevención y reparación de los riegos laborales tienen asignado un rol fundamental en la ambiciosa tarea de reconstruir el sistema de riesgos del trabajo argentino. Frente a este desafío, como consecuencia de reglas de juego que fomentaban la litigiosidad y las prácticas burocráticas, en una evaluación global sobre la disponibilidad de recursos humanos se observan carencias, limitaciones y sesgos en su formación.
En tal sentido, conviene insistir, especialmente como una señal a los centros educativos, que un aspecto de particular importancia implícito en la reforma es la jerarquización de las profesiones -de grado y posgrado- relacionadas con la medicina laboral y la prevención. Adicionalmente, aparece como una necesidad la inclusión de la temática de la prevención en las currículas de las carreras relacionadas con el proceso productivo. Deben destacarse, particularmente, las carreras relacionadas con los sectores de más alta siniestralidad, como la agricultura y la ganadería, la construcción, y la minería, en los cuales será imposible obtener una significativa mejora en materia de prevención si no se involucra a todos los estamentos de la empresa y, en especial, a los profesionales que las dirigen técnicamente.
1. El Artículo 26 de la LRT establece en su inciso 4, apartado a), que las aseguradoras podrán contratar con sus afiliados el otorgamiento de las prestaciones dinerarias previstas en la legislación laboral para los casos de accidentes y enfermedades inculpables.
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2. Se trata de las normas ISO9.000 e ISO14.000. También se avanza decididamente hacia la normalización internacional de las acciones de prevención (British Standard 8.800 y la discusión de las normas ISO respectivas).
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