[tabla de contenidos][prólogo] [Cap. 1][Cap. 2][Cap. 3][Cap. 4][Cap. 5][Cap. 6]
La Ley Nº24.557 sobre Riesgos del Trabajo (LRT) crea un sistema destinado a la gestión integrada de la prevención y la reparación de los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales. En términos generales, la reforma tiene por objetivo aumentar el bienestar de una manera directa a través de una más eficaz protección de la salud ocupacional y, de forma indirecta, por medio de una mejor organización del mercado de trabajo, del sistema de seguridad social y, consecuentemente, de un aumento de la capacidad de la economía para crear más y mejores empleos.
En esta parte del Informe se describen los lineamientos institucionales y estratégicos sobre los cuales se edifica el nuevo sistema en base a los principios fundamentales de la seguridad social. En primer lugar, se destaca el papel que juega la gestión privada en el contexto de la seguridad social y la filosofía de financiamiento del nuevo sistema. Luego, se señala la forma en que estos lineamientos alumbran los objetivos que la LRT se propone en materia de prevención y reparación. Finalmente, se pone de relieve la gradualidad en el alcance de dichos objetivos.
Desde el punto de vista institucional, el nuevo sistema de riesgos del trabajo está concebido como un subsistema diferenciado dentro de la seguridad social. El Estado asume la responsabilidad de garantizar la cobertura de los trabajadores argentinos en función de un esquema que incorpora los principios de solidaridad, universalidad, integralidad, inmediatez y armonización.
Siguiendo las tendencias observadas en la experiencia internacional, el nuevo sistema pone su centro de atención en la prevención, marcando un punto de ruptura en relación al régimen de reparación anterior basado en la responsabilidad individual del empleador y escasamente integrado a las políticas preventivas. Conviene notar que, hacia la época de su reemplazo, el esquema de organización que estaba vigente en Argentina antes de 1996, era uno de los pocos sobrevivientes de una especie en extinción.
El nuevo sistema se integra a la seguridad social como un componente con identidad propia. Dentro de los rasgos distintivos de su organización, hay algunos permanentes y otros transitorios. Entre los primeros, se destacan:
Entre las características transitorias se destaca la instrumentación gradual.
En la nueva arquitectura institucional, el papel del sector privado concurre de manera accesoria con funciones de gestión operativa. Las responsabilidades del Estado se jerarquizan al asumir plenamente sus funciones de regulador, fiscalizador y garante de la cobertura de las contingencias sociales. En otras palabras, el cambio de estrategia en la gestión modifica los instrumentos pero no el espíritu que sustenta la presencia del Estado en la vida económica y social de las naciones modernas.
La descentralización de funciones operativas y de gestión en entes privados, permite al Estado concentrar y fortalecer sus esfuerzos en las funciones indelegables, tales como la creación del marco regulatorio con incentivos apropiados, la supervisión, fiscalización y aplicación de sanciones por incumplimiento. Es por ello que, si bien la reforma es una reacción frente a modelos que en su contexto histórico cumplieron roles progresistas pero que en la actualidad están agotados, no se trata de imponer una organización socioeconómica en la cual el papel del Estado se minimiza. Precisamente, la idea subyacente es delegar la administración a gestores privados fortaleciendo la responsabilidad del Estado como garante de la universalidad y equidad en la cobertura de los daños emergentes de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
Operativamente, el nuevo sistema delega las funciones de gestión a entidades privadas que se desenvuelven en un ambiente de plena competencia. Estos entes de gestión, denominados aseguradoras, son responsables de administrar las prestaciones y, además, están llamados a jugar un papel fundamental promoviendo la prevención. La habilitación para operar exige el cumplimiento de requisitos preestablecidos de solvencia financiera y capacidad administrativa. El nuevo sistema contempla la posibilidad del autoseguro toda vez que el empleador que elija esta opción acredite el cumplimiento de requisitos similares a los exigidos a los entes de gestión.
Por su parte, los empleadores están obligados a contratar con las aseguradoras habilitadas la cobertura de los eventuales daños causados por accidentes de trabajo, accidentes de trayecto y enfermedades profesionales. Las prestaciones incluyen reparaciones de carácter dinerario, como así también los gastos de atención médica, la rehabilitación y la recalificación del trabajador damnificado. Las aseguradoras tienen la responsabilidad de administrar las prestaciones emergentes para compensar el daño en forma automática e integral.
El precio del seguro se determina en un ambiente de libre concurrencia, con lo cual queda excluida la fijación de precios sobre bases monopólicas o criterios impuestos por funcionarios. Por otro lado, desde el punto de vista del financiamiento, el nuevo sistema se erige sobre el principio de internalización de costos en oposición a uno basado en contribuciones homogéneas. Esto quiere decir que en el nuevo sistema, aún cuando todos los empleadores están obligados por igual a contratar el seguro para dar cobertura a todas las prestaciones previstas en la ley, cada uno de ellos enfrenta un costo que está en función del riesgo asociado a la seguridad que ofrece su establecimiento. Al mismo tiempo que este esquema le confiere al sistema de riesgos del trabajo una identidad propia dentro de la seguridad social, la internalización de costos evita los subsidios cruzados entre empleadores.
La prevención en el nuevo sistema se nutre de tres fuentes. En primer lugar, la internalización de costos genera una estructura de incentivos para que los empleadores inviertan en la seguridad de los trabajadores a través del mejoramiento de las condiciones y medio ambiente de trabajo. En segundo lugar, la adecuación y modernización de la normativa de seguridad e higiene y la aplicación de controles y penalidades permite una presencia efectiva del Estado como garante de la seguridad en los lugares de trabajo. De esta manera, la prevención no es sólo un enunciado programático sino que se establecen bases para el desarrollo de incentivos vigorosos orientados a modificar la actitud de los empleadores frente a los factores que condicionan la calidad del medio ambiente de trabajo. En tercer lugar, la creación de las aseguradoras de riesgos del trabajo como entes de colaboración dentro del sistema refuerzan y desarrollan acciones de monitoreo, generación de información, asistencia técnica y capacitación. Con estos tres soportes la inversión en la salud y seguridad del trabajador pasa a convertirse en una actividad posible y deseable que se incorporada en los parámetros de rentabilidad de las empresas.
Los mecanismos reparatorios se estructuran a partir de identificar las necesidades que enfrenta el trabajador siniestrado, considerando las circunstancias que debe enfrentar en cada situación según el daño ocasionado. En base a este principio se incorporan modalidades de reparación que aseguren la integralidad e inmediatez. Más específicamente, se contemplan prestaciones dinerarias en forma de pagos únicos y de rentas periódicas mensuales. En el caso de las prestaciones en especie se complementa la atención médica con el apoyo al trabajador para su rehabilitación y recalificación profesional. En el diseño de los procedimientos para la determinación de las incapacidades tiene prioridad el requerimiento inmediato del trabajador, de tal manera que, aun cuando existan controversias, no se desatienden las urgencias que enfrenta.
Se contempla, además, el otorgamiento de las prestaciones en casos de insolvencia del empleador o del asegurador, mediante la creación de sendos fondos especiales financiados por el propio sistema y sin necesidad de depender del presupuesto público. El principio de universalidad contempla el acceso a la cobertura a toda la población trabajadora expuesta al riesgo y, en todas la instancias donde resulta pertinente, se aplica el criterio de armonizar las prestaciones del sistema de riesgos del trabajo con las demás prestaciones del sistema de seguridad social: salud, previsión y asignaciones familiares.
El nuevo sistema cuenta con los mecanismos preestablecidos para que el trabajador obtenga la reparación en forma automática. Las contingencias cubiertas y las reparaciones están definidas con precisión ante la eventualidad de un siniestro laboral. En caso de existir divergencias en torno a las prestaciones dinerarias o en especie se contemplan recursos de apelación análogos a los previstos para el sistema previsional. El objetivo es dirimir los conflictos de una manera ágil. Una vez que los procedimientos administrativos se agotan, quedan abiertos los canales para optar por el reclamo a la justicia federal o en la Cámara Nacional de la Seguridad Social.
Finalmente, la existencia de varios condicionantes impusieron la necesidad de imprimir gradualidad en la instrumentación de los diversos componentes sobre los que se estructura el nuevo sistema. Entre los condicionantes de orden general se encuentran los avances que se esperan en otras áreas del quehacer económico y social. Entre los condicionantes de orden particular se encuentra el significativo y generalizado retraso en materia de cumplimiento de las normativas de seguridad e higiene.
La gradualidad tiene un doble fundamento. Por un lado, la grave situación a la que se había llegado. Por el otro, la lógica incertidumbre y desconocimiento de los resultados reales en relación a los esperados cuando se trata de una reforma que conlleva cambios fundamentales de la organización del mercado de trabajo. El criterio de gradualidad persigue precisamente ganar tiempo para mejorar la situación heredada a través de la aplicación de criterios realistas. Además, el aprendizaje que ofrece la experiencia permite revisar y calibrar el funcionamiento del sistema con mayor certeza.
En síntesis, los objetivos específicos del nuevo sistema son la creación de condiciones y medio ambiente de trabajo seguras para toda la sociedad, brindar una reparación integral, inmediata y oportuna para los trabajadores y costos razonables y predecibles para los empleadores con un reparto equitativo y eficiente de la carga de financiamiento del sistema.
[tabla de contenidos][prólogo] [Cap. 1][Cap. 2][Cap. 3][Cap. 4][Cap. 5][Cap. 6]